- 13 Haziran 2021
YÜKLENİYOR
Yerel yönetimlerin yaşadığı idari ve mali sorunlar nelerdir? Bütçe, öz gelir, idari ve mali özerklik konusundaki genel sıkıntılardan bahseder misiniz?
BAKİ KERİMOĞLU: Ülkemizde en önemli sorunlardan biri, devletin aşırı merkeziyetçi yapılanmasıdır. Bunu, genel yönetim sektörü olarak tanımlanan merkezî ve yerel yönetimlerle sosyal güvenlik kurumlarının konsolide bütçe harcamalarına ve istihdam verilerine bakarak görebiliriz. Ülkemizde bütçesel kaynakların yaklaşık %88’ni merkezî yönetim, %12’sini yerel yönetimler kullanmaktadır. Bu oran, AB üyesi ülkelerin ortalamasının yaklaşık üçte biri düzeyindedir. Yine kamu istihdamının %85’ni merkezî yönetim, %15’ini yerel yönetimler sağlamaktadır. Bütçesel kaynakların kullanımı ve istihdam oranı aynı zamanda yönetsel yetkilerin merkezî ve yerel yönetimler arasında nasıl paylaşıldığının da göstergesidir. Bu verilere göre, yaygın kanaatin aksine, belediyeler geniş yetkilere sahip ve para içinde yüzen kamu idareleri değildir.
5393 sayılı Belediye Kanunu ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’yla yerel yönetimlere yerel hizmetlerin yanında aslen merkezî yönetimin görevleri arasında bulunan ekonomi, turizm, tarım, sanayi, ticaret gibi oldukça geniş alanlarda görevler verilmiştir. Belediyelere geniş bir yetki ve sorumluluk alanı tanımlanırken, bu alanlardaki ihtiyaçları karşılayacak yeterli kaynak verilmemiştir. Hizmetlerin ne kadarına veya hangilerine yetecek mali imkânları varsa onların yapılması ve geri kalanların yapılmaması gibi bir yaklaşım benimsenmiştir. Bu, kamu yönetimi açısından tehlikeli bir yaklaşımdır. Belediyelere geniş bir alanda görev ve sorumluluk verilmesi, merkezî yönetimle görev çakışmalarına neden olmaktadır. Bu durum hem görev çakışması yaratmaktadır hem kamu kaynaklarının etkin ve verimli kullanılmasını engellemektedir hem de yerel yönetimlere bu görevlerin karşılığı gelir verilmediğinden kamu hizmetleri bir bakıma sahipsiz bırakılmaktadır. Bir kamu hizmeti ya merkezî yönetimindir ya da yerel yönetimlerindir. Kamu yönetimi literatüründe bir kamu hizmetinin birden fazla sahibi varsa, aslında o işin sahibi yoktur şeklinde bir yaklaşım vardır. Böyle bir idari ve mali yapılanma, yerel yönetimlerin yeterli mali kaynaklara sahip olmasını, kaynakları etkin ve verimli kullanmasını da olumsuz etkilemektedir.
Ülkemizde yerel yönetimlerin merkezî yönetimden aldıkları transferlerin toplam gelirlerine oranı ortalama %60 dolayındadır. Bu oran, büyükşehir belediyelerinde yaklaşık %85’tir. Gelir yaratma potansiyeli çok zayıf olan küçük ölçekli belediyelerde %90’lara kadar ulaşmaktadır. Bu durum, belediyeleri gelir yönünden merkezî yönetime bağlı kılmaktadır. Aslında belediyelerin gelir yönünden merkezî yönetime bağımlı olması kaçınılmaz bir durumdur. Çünkü coğrafi açıdan geniş bir alanda hizmet verilmesi, iller arasında önemli gelir ve gelişmişlik farklılıklarının bulunması, transfer paylaşım sistemini daha önemli hâle getirmektedir.
Bazı vergi gelirlerinin yerel yönetimlere devredilmesi konusunda önerilerde bulunulmaktadır. Bu, sorunu çözmek yerine daha büyük sorunları ortaya çıkaracaktır. Ülke genelinde vergi gelirlerini incelediğimizde gelirlerin İstanbul, Kocaeli, Ankara, İzmir gibi belirli illerde yoğunlaştığını görmekteyiz. Örneğin, Motorlu Taşıtlar Vergisi’nin veya KDV gibi belirli bir vergi gelirinin belirli bir oranının yer esasına göre belediyelere devredilmesi, vergi potansiyeli yüksek olan illerdeki belediyelerin gelirlerini artırırken, zayıf olan illerdeki belediyelerin daha az gelir elde etmesine neden olacak ve gelir paylaşımında adaleti daha da bozacaktır. Bunun en açık örneğini büyükşehir belediyesi modeli uygulanan illerde görmekteyiz. Büyükşehir belediyesi bulunan illerde matraha dahil vergi gelirlerinin %60’nın bir havuza alınıp nüfus ve coğrafi alan büyüklüklerine göre tekrar dağıtılması, büyükşehir belediyeleri arasında transfer gelirlerinin daha adil bir şekilde paylaştırılmasını sağlamaktadır. Benzer şekilde ülke genelinde daha adil bir transfer paylaşım sisteminin kurulabilmesi için genel bütçe vergi gelirlerinin bir havuzda toplanması ve belediyelere nüfus yanında coğrafi alan genişliği, bina sayısı, turizm bölgesinde bulunma ve hizmet gereksinimi gibi başka kriterlerle desteklenen bir formüle göre yeniden dağıtılması daha doğru bir uygulama olacaktır.
Transfer uygulamasının gelir yönünden merkezî yönetime bağımlılığı artırdığı ve mali özerkliği zayıflattığı düşünülmektedir. Bu durum, transferlerin oranının alt sınırının ve nasıl paylaştırılacağının yasayla belirlenmesi, merkezî yönetimin keyfî düzenlemeleriyle kolayca değiştirilememesi ve belirli bir şarta bağlı olmaması nedeniyle belediyelerin idari ve mali özerkliklerini zayıflatmamaktadır. Tam tersine, ülkemizin içinde bulunduğu şartlar dikkate alındığından daha doğru bir uygulamadır. Kısa dönemde transfer paylaşım sistemini daha adil bir hâle getirmenin ve belediyelerin öz gelirlerini artırmanın başka bir yolu yoktur. Uzun dönemde ise, belediyelerin, ilan ve reklam vergileri başta olmak üzere kayıt altına alınamayan, alınsa bile siyasi nedenlerle toplanmayan kaynaklarının toplanmasını sağlatarak gelirlerini artırmaları çözüm olarak görünmektedir.
Özetlersek, öncelikle ülkemizde kamu hizmetlerine ilişkin yetki ve sorumluluklar, merkezî yönetimle yerel yönetimler arasındaki görev çakışmalarını ortadan kaldıracak şekilde düzenlenmeli, mali kaynaklar idari ve mali yerelleşme esasına göre yeniden belirlenmelidir. Bunun devamında da yerel yönetimlere ayrılan kaynakların yerel yönetimler arasında öz gelir yaratma potansiyeli zayıf olan belediyeleri destekleyecek, yani yatay eşitleme sağlayacak şekilde düzenlenmesine, adil bir transfer paylaşım formülünün oluşturulmasına ihtiyaç vardır.
Özellikle pandemi ve doğal afetler gibi toplumsal kriz dönemlerinde merkezî yönetimin kaynak aktarımı konusunda muhalefet belediyelerine yönelik engellemeleri, projelere onay vermemesi ve açılan soruşturmalar, belediyelerin hizmetlerine nasıl yansıdı? Bu sorunların çözümü için nasıl bir yol izlendi?
BAKİ KERİMOĞLU: Merkezî yönetim yasa yapma, kural koyma ve standart belirleme, bunları uygulama, yapılanları denetleme konularında geniş yetkilere sahiptir. Merkezî yönetim, geniş yetkilerini vesayet denetimi kapsamında sınırlı yetkilerine ve kaynaklarına rağmen yerel yönetimler üzerinde anayasaya ve yasalara aykırı olarak amacı dışında, özellikle muhalefet belediyelerine siyasi baskı ve benzeri amaçlarla, yerel yönetimlerin idari ve mali özerkliklerini ortadan kaldıracak şekilde kullanmaktadır.
Vesayet denetiminin amacı dışında siyasi baskı aracı olarak kullanılmasının örneklerini Covid-19 salgını döneminde daha açık bir şekilde görmekteyiz. İçişleri Bakanlığı, belediyelerimizin dayanışma amacıyla açtığı yardım hesaplarına bloke konulması için valiliklere yetkisi dahilinde ve yasal olmayan bir genelge gönderdi. Valilik, belediyelerin kamu bankalarında yasal olarak kullandıkları hesaplarına yasal olmayan emirle bloke konulmasını istedi. Kamu bankaları, Bankacılık Kanunu’nu ve uluslararası düzenlemeleri hiçe sayarak kanunsuz emri uyguladı. Bu konuda Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu’yla yargı mercilerine yapılan haklı başvurular maalesef karşılıksız kaldı. Bunun dışında hizmetlerin zamanında yapılmasını engelleyen durumlar şöyle sıralanabilir:
Metro yapım kesintileri metro hasılatının %15 düzeyinde yapılırken, 2019 yerel seçimlerinde belediyenin muhalefet tarafından kazanılması üzerine cumhurbaşkanı kararıyla belediyemizin genel bütçe vergi gelirlerinden aldığı paydan %5 kesinti yapılarak tahsil edilmesi nedeniyle gelirlerimizin yıllık bazda yaklaşık 250 milyon TL azaltılması,
2019 yerel seçimlerinden önce Bilkent Şehir Hastanesi’nin çevre yollarının yapımı karşılığında devri sözleşmeye bağlanmış olan belediyemizin arsalarının, seçimin muhalefet tarafından kazanılmasıyla kanunsuz ve sözleşmeye aykırı bir şekilde TOKİ’ye devredilmesi,
Yurtdışı borçlanmalar nedeniyle Hazine ve Maliye Bakanlığı’ndan alınması gereken izinlerin geciktirilmesi nedeniyle 300 adet otobüs alımı için temin edilen krediye bir yılı aşkın süre izin verilmemesi,
İtfaiye Dairesi Başkanlığı’nın acil ihtiyacı için 400 personel alım talebinde bulunulmasına karşın Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından yaklaşık altı ay sonra sadece 150 personel alımına izin verilmesi,
Zabıta Dairesi Başkanlığı’nın ihtiyacı olan zabıta memuru alımına Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından bir yıl sonra izin verilmesi.
Bunlar gibi birçok uygulama, sadece Ankara Büyükşehir Belediyesi olarak bizim karşılaştığımız, vesayet denetiminin amacı dışında, muhalefet belediyelerine baskı aracı olarak nasıl kullanıldığını gösteren açık örneklerdir. Bunların dışında belediyemize yönelik her türlü şikâyet için müfettiş görevlendirilmesi ve belediye meclisinde belediye hizmetlerine ilişkin kararların alınmasında engellemelerle karşılaşılması diğer durumlardır. Bu olumsuz örnekleri Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’nden ayrı düşünmemiz mümkün değildir.
Ankara Büyükşehir Belediyesi olarak karşılaştığımız sorunlar ya kamuoyu baskısı oluşturularak ya da araya hatırı sayılır kişiler dahil edilerek çözülmeye çalışılmaktadır. Oysaki bu tür hizmet taleplerinin bürokratik süreçler içinde kendiliğinden çözülmesi gerekir. Karşılaşılan bu sorunlar mümkün olduğu kadar idari kararlarla çözülmeye çalışılmaktadır. Yapılacak yasal düzenlemeyle belediyelerin yetkilerinin ve sorumluluklarının açık bir şekilde belirlenmesi ve yerel düzeyde alınan kararların uygulanabilmesi için merkezî yönetimin izin veya onayının alınması uygulamasının kaldırılması, merkezî yönetimin vesayet denetimi yetkisinin amacı dışında siyasi baskı aracı olarak kullanılmasının engellenmesi köklü bir çözüm olarak görülmektedir. Yerel yönetimlerin idari ve mali özerklikleriyle hesap verme sorumluluğu ancak bu şekilde sağlanabilir.
Yasal mevzuat ve hukuki düzenlemeler çerçevesinde mali özerkliği güçlendirmeye yönelik sizce neler yapılabilir? Belediyeleri merkezî yönetime bağımlı hâle getiren zorunluluklar nasıl azaltılabilir?
BAKİ KERİMOĞLU: Yerel yönetimlerin idari ve mali özerkliği, bizim de ülke olarak onay verdiğimiz, bu nedenle iç hukuk düzenlemesi hâline gelen Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nda “Yerel makamların kanunlarla belirtilen sınırlar çerçevesinde kamu işlerinin önemli bir bölümünü kendi sorumlulukları altında ve yerel nüfusun çıkarları doğrultusunda düzenleme ve yönetme hakkı ve imkânı,” olarak tanımlanmıştır. 5393 sayılı Belediye Kanunu ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nda belediyeler, idari ve mali özerkliğe sahip kamu tüzel kişileri olarak tanımlanmıştır.
İdari ve mali özerkliği sağlamanın yolu, yerel yönetimlerin yetki ve sorumluluk alanlarının sınırlarının belediye kanunlarında açık şekilde tanımlanmasından ve alınan kararların uygulanabilmesi için merkezî yönetimin iznini veya onayını gerektiren hükümlerin kaldırılmasından geçmektedir. Belediyelerin idari ve mali özerkliğini sınırlayan en bariz örneklerden biri, borçlanma yetkisidir. 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 68. maddesinde borçlanmanın sınırı açıkça belirlenmiştir. Kanuna göre belediyeler, gelirleri doğrultusunda belirlenen oranın üzerinde borçlanamaz. Ancak kanunda belediyelerin önceki yılın gerçekleşen gelirlerinin %10’una kadar olan borçlanmaları meclis kararıyla, bunu aşan borçlanmaları ise, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nın onayıyla hüküm altına alınmıştır. Kanunda bakanlığın bu tür taleplere ne kadar süre içinde cevap vereceği belirtilmemiştir. Yani bakanlık bir günde de cevap verebilir, altı ayda da cevap verebilir ya da cevap vermeyebilir. Bunun bir yaptırımı da yoktur. İktidara mensup bir belediye, borçlanma onayını bir günde alabilir, muhalefet belediyesi altı ayda alabilir ya da alamayabilir. Bu tamamen vesayet denetiminin siyasi amaçla kullanılabilmesinin somut bir örneğidir. Kaldı ki, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nın uzmanlık alanı olmayan borçlanma gibi mali bir konuda nasıl objektif ve doğru bir karar verebileceğini hesaba katmıyorum bile. Bunun dışında büyükşehirlere genel sekreter, bağlı idarelere genel müdür atamaları gibi belediye başkanlarının yetkisinde olması gereken hususlarda yetki bakanlığa verilmiştir. Bunlar, belediyelerin idari ve mali özerkliğini, hesap verme sorumluluğunu zayıflatan somut uygulamalardır.
Bu sorunlar, belediye kanunlarında yapılacak düzenlemelerle, değişikliklerle ve belediye başkanlarının elini kolunu bağlayan uygulamaların kaldırılmasıyla mümkündür. Belediyelerin kamu hizmetlerine ilişkin faaliyetlerini yürütebilmesini merkezî yönetimin keyfî uygulamalarına bırakan yasal düzenlemeler olduğu sürece bu sorunların çözülmesi mümkün değildir.
Yerel yönetimlerin daha etkili ve verimli olması için katılımcı bütçeleme neden önemli? Yerel yönetimlerde katılımcı bütçelemenin yaygınlaştırılmasına yönelik çalışmalar ne aşamada ve süreç nasıl ilerliyor?
BAKİ KERİMOĞLU: Günümüzde temsili demokrasi, özellikle az gelişmiş veya gelişmekte olan ülkelerdeki yolsuzluk uygulamaları nedeniyle mantıksal temelini yitirmeye başlamıştır. Gerek merkezî yönetimde gerek yerel yönetimlerde seçimle işbaşına gelen hükümetler ve belediye başkanları, görev süresince ülkeyi veya kentleri yönetmektedir.
Yerel düzeyde belediyeler tarafından alınan imar, çevre düzeni, ulaşım, su temini gibi bazı önemli kararlar, kentlerin yüzyıllık geleceğini etkilemektedir. Kentin geleceğini ve halkın yaşamını yakından ilgilendiren bu tür önemli kararların sadece seçilmiş belediye başkanlarının kişisel veya siyasi tercihlerine ya da belediye bürokratlarına bırakılmaması gerekir. Üniversiteler ve meslek kuruluşları gibi ülkemizi ve dünyadaki gelişmeleri izleyen, kendi alanlarında profesyonel ve bilimsel çalışmalar yapan meslek mensuplarının karar alma süreçlerine (idari düzeydeki kararlar, encümen ve belediye meclisi kararları) katılmalarını, görüş bildirmelerini, hatta oy kullanmalarını sağlayacak idari ve yasal altyapının oluşturulmasına ihtiyaç vardır. Ancak bu şekilde saydam ve hesap veren bir yönetim anlayışı kurumsallaştırılabilir, kentlerimiz ve ülkemiz gelecek yüzyıllara sağlıklı ve sürdürülebilir bir şekilde hazırlanabilir.
Belediyelerin stratejik planları, performans programları ve bütçeleri, katılımcılığın en sağlıklı uygulanabileceği alanlardır. Özellikle yatırım harcamalarına ve sosyal yardımların hangi önceliklere göre yapılacağına karar verilirken katılımcılığın sağlanması, kaynakların hizmet gereksinimlerine ve önceliklerine göre planlanmasında doğru ve sağlıklı kararlar alınmasına katkı sağlayacaktır.
Bunların dışında imar düzenlemeleri, ulaşım planlanması, itfaiye hizmetleri, yeşil alanların korunması ve yenilerinin oluşturulması, tarihî varlıkların korunması gibi alanlardaki kararların bilim insanlarının ve meslek kuruluşlarının dahil olduğu katılımcı bir süreç içinde ele alınması, illerimizin ve kentlerimizin gelecek yüzyıllara daha sağlıklı ve sürdürülebilir bir şekilde hazırlanmasını sağlayacaktır. Bu nedenle kentin geleceğini ve halkın yaşamını yakından ilgilendiren konularda verilecek önemli kararların sadece seçilmiş siyasi yöneticilere ve bürokratlara bırakılmaması, ilgili meslek kuruluşlarının ve akademisyenlerin bu sürece dahil olmasını sağlayacak yasal bir altyapının oluşturulması ve kurumsallaştırılması gerekmektedir.
Bütün bunların gerçekleştirilmesi ise, idari ve mali yerelleşmenin sağlandığı, anayasanın 127. maddesinde ifade edildiği gibi yerel yönetimlere gelirleriyle orantılı gelir kaynaklarının sağlandığı, vesayet denetiminin sınırlarının açıkça belirlendiği, demokratik, uzlaşmaya dayalı ve karar alma sürecine doğrudan katılımın sağlandığı bir yönetim anlayışıyla mümkündür. Ülkemiz bunları gerçekleştirecek birikime ve tecrübeye sahiptir. Ben gelecek yıllarda bu konularda önemli ilerlemelerin kaydedileceğini umuyorum.
