YÜKLENİYOR
Bandırma Onyedi Eylül Üniversitesi Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi Bölümü Öğretim Üyesi Gökhan Orhan Belediye Gazetesi’nin sorularını yanıtladı.
Yerel demokrasinin gelişmesi, güçlendirilmesi ve sürdürülebilir olması için yerel yönetim politikaları nasıl yapılandırılmalı?
GÖKHAN ORHAN: Dünya sathında hemen her ülkenin tarihsel süreçte şekillenen, kimi zaman süreklilik gösteren, kimi zaman da değişime açık olan bir yönetim geleneği ve sistemi mevcut. Bu gelenekler doğrultusunda ülkelerin yerel ve merkezî yönetimler arası ilişkilerinin şekillendiğini söylemek mümkün. Kimi ülkelerde federal sistemler, kimilerinde bölgesel yönetimleri içeren yönetim sistemleri, kimilerinde de merkezî ve yerel yönetimlerden oluşan iki seviyeli yönetim sistemleri bulunuyor. Ülkeler kendi idari ve siyasi sistemleri doğrultusunda bir görev ve yetki paylaşım düzeni oluşturarak, her kademeye bazı görevler vermişler. Bu süreçte kuvvetler ayrılığı ilkesi doğrultusunda erkler birbirini denetlerken, merkezî yönetim ve yerel yönetim birimleri arasında da hem tamamlayıcı bir işbirliği hem de hiyerarşik denetim mekanizmaları yapılandırılmış. Bu işbölümü ve işbirliği günümüz koşullarının gereğidir. Hizmetlerin tamamını yerelden veya merkezden sunmak imkânsızdır. Bu süreçte bazı ülkeler daha merkeziyetçiyken, bazı ülkeler de yerele daha fazla yetki ve sorumluluk verir.
Yerel demokratik pratikler açısından bakıldığında, Türkiye’nin son iki yüzyıla yayılan deneyimini şekillendiren anahtar sözcüğün “merkeziyetçilik” olduğunu söyleyebiliriz. Bu topraklarda merkezin daha güçlü ve belirleyici olduğu bir siyasal gelenek var. Bu gelenek, Osmanlı dönemi ve sonrasında, cumhuriyet döneminde yerel demokratik pratiklerin gelişmesinin önündeki temel engellerden biri olarak görülmüştür.
Sorunuza dönecek olursak, sanırım sorunuzun varsayımı Türkiye özelinde yerel demokrasinin gelişme, güçlendirilme ve sürdürülebilir olma sorunları olduğu yönünde. Evet, bence de bu sorunlar var. Ancak bu sorunlar sadece “Yerele daha fazla yetki, sorumluluk ve kaynak verilsin,” diyerek çözülebilecek sorunlar değil. Seçimle iş başına gelen yerel yöneticilerin keyfî bir şekilde görevden alınmasını engelleyecek mekanizmalar ve seçmen iradesine saygı gösterilmesi, yerel demokrasinin olmazsa olmaz koşullarından biridir. Şu an Türkiye’de bu türden keyfî uygulamalar söz konusu. Yine yerel yönetimlere sağlanacak kaynakların paylaşımını siyasal değerlendirmeler yerine nesnel kriterler üzerinden yürütmek aynı ölçüde önemli. Ancak bunlar sadece gerekli koşullardır, yeterli değildir. Kanımca, yerel demokrasi deyince, katılımı beş yılda bir yapılan periyodik seçimlerle sınırlamayan, yetki bir defa verildiğinde bir dahaki seçime kadar herhangi bir müdahale imkânı sağlamayan bu düzeni sorgulamamız gerekiyor.
Bu çerçevede kent konseyleri üzerinden denenen katılım mekanizmalarının benzerleri hayata geçirilmeli, yereldeki bileşenleri karar alma ve uygulama süreçlerine dahil edecek müzakereci mekanizmalar ön plana çıkarılmalıdır. Bisiklet yolları yapılırken, yerel bisiklet derneklerinin deneyimlerinden faydalanmak, planlama süreçlerini geniş tabanlı istişare mekanizmaları üzerinden yürütmek, kırsal kalkınmayı üreticilerle birlikte planlamak, kararları yukarıdan aşağı dayatmak yerine halkın katılımına izin verecek şekilde birlikte almak ve uygulamak her anlamda yerel demokrasinin gelişmesi, güçlenmesi ve sürdürülebilir olmasına katkı sağlayacaktır. Bileşenlerin sorun tanımlamadan, alternatiflerin belirlenmesine ve seçilen politikanın uygulanmasına kadar hemen her aşamada katkı sağlayacağı bir yerel demokrasi mekanizması kanımca çok önemli.
Türkiye’deki ekonomik ve toplumsal dönüşüm, yerel yönetimlerin kamu hizmeti, demokratik yönetişim, yerel siyaset dinamiklerini sizce nasıl etkiledi?
GÖKHAN ORHAN: Bu soru aslında çok geniş, üzerine saatlerce konuşmak mümkün. Ben, önemli olduğunu düşündüğüm birkaç noktaya değinmek istiyorum.
Türkiye’de ve dünya genelinde ekonomik ve toplumsal alanda önemli değişimler yaşandı, yaşanmaya da devam ediyor. Bunu zamandan bağımsız söylüyorum, çünkü hiç durmadan devam eden bir değişim sürecinden bahsetmek mümkün. Türkiye, yirminci yüzyılın ilk yarısında ağırlıklı olarak nüfusu kırda yaşayan bir tarım ülkesiydi. Yirminci yüzyılın ikinci yarısında başlayan kentleşme ve sanayileşme, 1980 sonrası dönemde daha da hızlandı ve Türkiye nüfusunun çoğunluğu kentlerde yaşarken, üretimde sanayi ve hizmetler sektörünün ağırlığı hızla arttı. Bu gelişmenin uzantısı olarak Türkiye’de yerel yönetim birimlerinin sayısı ve hizmet ettikleri nüfus benzer bir hızla arttı. Bu noktada yerel yönetimler, yerel siyasetin ve demokratik yönetişimin en önemli mecraları hâline geldi.
Bu ekonomik ve toplumsal dönüşüm yerel yönetimler için hem bazı meydan okumalara neden oldu hem de bazı fırsat pencereleri açtı. Öncelikle 1980 sonrası hızlanan kentleşme ve özellikle ülkenin bazı bölgelerinde yaşanan yığılma, yerel yönetimlerin yükünü artıran bir gelişmeydi. Çünkü kentleşme bir noktaya kadar ölçek ekonomilerinden faydalanmamızı sağlarken, bir yerden sonra beraberinde getirdiği ciddi altyapı yatırımları maliyetleri, çevre sorunları, ulaşım maliyetleri ve doğurduğu diğer toplumsal sorunlarla yerel yönetimlerin kamu hizmeti sunma potansiyelini zorluyordu. Ancak aynı dönemde özellikle büyük kentlerin ciddi kamu yatırımları aldığı, küresel kentler olarak cazibe merkezleri hâline geldikleri ve siyasi rekabetin önemli merkezleri oldukları da unutulmamalıdır.
Bunun yanında kentlerin iktisadi faaliyetlerin merkezi olması ve kentlerin gelişme doğrultusunu ağırlıklı olarak sermayenin önceliklerinin şekillendirmesi, yerel yönetimlerin bu sürecin belirleyici öznesi olmasını da zorlaştırmaktadır. Bu bağlamda yerel siyasette etkili olan sermaye gruplarının yanında, sermaye birikiminin koşullarını belirleme kaygısıyla siyasal iktidarların yaptığı müdahaleler kimi durumlarda yerel yönetimlerin kendi sorumluluk alanlarındaki sorunlara müdahale imkânlarını zorlaştırmaktadır. Bu noktada yerel demokratik yönetişimin hakkıyla hayata geçirilebilmesi de mümkün görülmemektedir. Yönetişim mekanizmalarının tüm örgütlü toplum kesimlerine açık olması gerekirken, sermayenin gereksinimlerinin ve birikim mekanizmalarının öncelik kazanması, diğer grupların aleyhine olmaktadır.
İktisadi alanda 1980 sonrası dönemde başlayan paradigma değişimi, 2000’lerde daha da hızlanarak hemen her alanda olduğu gibi yerel hizmet sunumunda da kendisini gösterdi. Örneğin, hizmet sunumunda özelleştirme ve taşeronlaştırma uygulamalarının yanı sıra belediyelerde hizmet sunumunun ihale düzenlemeye endekslendiğini de görüyoruz. Sonuçta, son dönemde yerel hizmet sunumunun da piyasa dinamiklerine fazlasıyla konu olduğu görülmektedir. Ayrıca sınıflar arasındaki eşitsizliğin ve kent yoksulluğunun hızla artması, yerel yönetimler nezdinde sosyal yardım talebinin artmasını da beraberinde getirmektedir. Belediyeler, merkezî yönetimlerin üstlenmesi gereken birçok sosyal politikanın aktif yürütücüleridir.
2019 yerel seçimlerinden bu yana yerel yönetimlerin hizmet ve sosyal politika uygulamalarını değerlendirir misiniz? Merkezîleşme/yerelleşme tartışmaları bağlamında merkezî yönetimle yerel yönetimler arasındaki sorunların çözülmesi için neler yapılmalı?
GÖKHAN ORHAN: Sanırım bu konuda açıklama yapmak için biraz daha geri gidebiliriz. 2011 yılında bakanlıklar seviyesinde gerçekleşen idari yeniden yapılanma, 6360 sayılı kanunla getirilen yeni büyükşehir düzenlemesi ve Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi, benim yeniden merkezîleşme dediğim eğilimin önemli üç bölümünü oluşturmaktadır.
2011 yılının yaz aylarında Kanun Hükmünde Kararnameler aracılığıyla hayata geçirilen idari yeniden yapılanma sürecinde bazı bakanlıkların birleştirilmesi bence yeniden merkezîleşme hamlesinin ilk adımıydı. Bu süreçte belediyelerin bazı planlama yetkileri ve kentsel dönüşüme dair önemli yetkiler Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı’na aktarıldı. Yani bakanlık, merkezden resen plan yapma, onaylama ve hatta ruhsat verme yetkilerini aldı. Bu da merkeze mekânsal açıdan hemen her alana sınırsız bir müdahale imkânı verdi.
Bu gelişmeyi Büyükşehir Belediye Kanunu’nda yapılan değişiklikler sonrasında hayata geçirilen bir yeniden merkezîleşme hamlesi izledi. Bu düzenlemeyle büyükşehirlerde yerel katılımın ilk ayağı olan köy ve belde yönetimlerinin tüzel kişilikleri sonlandırıldı, ilçelerin hizmet alanı ilçe geneline, büyükşehir belediyelerinin hizmet alanı da il sınırlarına genişletildi. Böylelikle büyükşehirlerde ilçe belediyelerinin hizmet alanları ve yetkileri daralırken, büyükşehir belediyelerinin hizmet alanları genişledi. Yeniden merkezîleşme sürecinin son aşaması olan Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’yle de gücün merkezde konsolide olması sağlandı. Böylelikle ülke sathında birikim koşullarının merkezden planlanması mümkün hâle geldi.
Ancak 2019 yılı seçimleriyle birlikte ülkenin büyük yerel yönetim birimlerinin muhalefet partilerine geçmesi, özellikle muhalefet partilerinin kontrolündeki yerel yönetimlere yönelik politikalarda bazı değişimlere neden oldu. Merkezden planlanan politikaların hayata geçirilmesinin önemli oyuncuları arasında olan büyükşehir belediyelerinin muhalefet partilerinin kontrolüne geçmesi, yeniden merkezîleşme sürecinin kimyasını bozdu. Bazı yetkiler tekrar iktidar partisinin daha güçlü olduğu ilçe belediyelerine verilirken, ulaşım gibi alanlarda merkezî yönetim temsilcilerinin yetkileri daha da artırıldı. Pandemi döneminde el konulan yardım hesaplarından, muhalefet partilerine mensup belediyelere kredi temininde çıkarılan güçlüklere ve verilmeyen hazine garantilerine kadar pek çok diğer örneğin de gösterdiği üzere, muhalefet partilerinin kontrolündeki belediyeler söz konusu olduğunda merkezî yönetimin, idarenin bütünlüğü çerçevesinde beklenen işbirliği veya işbölümü yerine ciddi bir engelleme ve rekabet içinde olduğu söylenebilir.
Buna rağmen yerel yönetimlerin yenilikçi bazı mekanizmalar üzerinden hizmet sunumuna devam ettikleri, ellerindeki kaynakları değerlendirdikleri, hatta askıda fatura ve benzeri uygulamalarla merkezî yönetimin engellemelerini aştığını gördük. Bu sorunların çözümü, hizmette yerellik ilkesinin hayata geçirilmesinden geçmektedir. Yetki muhalefete geçtiğinde iktidarı daha da merkezîleştirmek maalesef yerel demokrasinin en temel ilkelerine aykırıdır. Bu süreçte optimal ölçek, aradan geçen süre zarfında yapılan uygulamaların değerlendirilmesiyle yeniden belirlenmelidir.
Çalışmalarınızda yerel yönetimlerin çevre ve iklim değişikliği politikalarını da ele alıyorsunuz. İklim değişikliğiyle mücadele ve uyum sürecinde yerel yönetimler nasıl bir rol üstlenmeli? Yerel ağlar ve örgütlenmeler hangi kriterler doğrultusunda oluşturulmalı?
GÖKHAN ORHAN: İklim değişikliği, insan kaynaklı, küresel, karmaşık ve politika analizinde habis sorunlar olarak tanımlanan türden çözülmesi zor bir sorundur. Sorunun karmaşıklığı tarımdan beslenmeye, güvenlikten yerleşime, ormancılıktan ulaşıma kadar aklınıza gelebilecek her türlü politika alanını etkilemesinden geliyor. İklim değişikliğiyle mücadelede azaltım ve uyum politikalarının geliştirilebilmesi için hem ülke içinde hem de uluslararası alanda işbirliğinin ve eşgüdümün sağlanması yanında bütünleşik yaklaşımların geliştirilmesi gerekiyor.
Her kadar bu sorunun çözüm merci devletler olarak görülse de, yerel yönetimler hem sorunların ortaya çıktığı hem sorunlardan ciddi anlamda etkilenen hem de çözümün önemli bir kısmında sorumlu olan yönetim birimleri. Çünkü iklim değişikliğine neden olan sera gazları salımının önemli bir kısmı kentlerdeki üretim, ısınma, enerji tüketimi ve ulaşım gibi faaliyetlerden kaynaklanıyor. Yani iklim değişikliğine neden olan sera gazlarının azaltımı ve iklim değişikliğine uyum gibi iki alanın yönetimi yerel yönetimlerin sorumluluğunda. Yine son dönemde merkezî yönetimlerin ayak sürüdüğü pek çok örnekte, yerel yönetimlerin iklim siyasetinin aktif özneleri olduğu ve üye oldukları uluslararası ağlar aracılığıyla azaltım ve uyum taahhütlerinde bulunduğu da görülüyor.
Türkiye özelinde bakıldığında, çevre politikalarına dair politikaların uygulanmasının sorumluluğu ağırlıklı olarak yerel yönetim birimlerine düşüyor. İklim değişikliğiyle mücadele ve uyum sürecinde yerel yönetimlerin aktif bir tutum geliştirmesi gerektiğini düşünüyorum. Bu alanda öncü olan çalışmaları yürüten belediyelerin uluslararası yerel yönetim iklim ağlarının üyesi olarak önemli çabalar gösterdiği görülüyor. Küresel düzlemde dolaşımda olan yaklaşımlar, bu ağlara üye olunması sonrasında yerelde benimsenerek uygulanıyor. Bu belediyeler, bir öğrenme sürecinin sonunda iklim değişikliğini gönüllü olarak gündemlerine alıyor, envanter çalışmaları sonrasında iklim eylem planlarını hazırlayarak azaltım ve uyum taahhütleri veriyorlar. Yerel yönetimlerin bu hamlelerinin ardında uluslararası oyuncuların sağladığı önemli finansal ve maddi destekler olduğunu da unutmamak gerek.
Bu süreçteki bilinmeyenlerden biri, belediyelerin gönüllülük çerçevesinde verdiği taahhütlerini ne ölçüde yerine getirebilecekleri. Bunun yanıtını zaman içinde alacağız. İklim değişikliğinin diğer politika alanlarına hakkıyla entegre edilebilmesi için gereken koşullar maalesef mevcut değil. Daha önce bahsettiğim merkeziyetçilik kaynaklı nedenlerle belli bir yetki-sorumluluk-kaynak çerçevesi içinde çalışan belediyelerin yapabilecekleri sahip oldukları kaynaklar ve verilen/verilmeyen yetkilerle sınırlanmaktadır, belediyelerin sorumluluklarını yerine getiremediği ya da getirmediği bir manzara oluşabilmektedir. Ayrıca merkezî yönetimin kalkınmacı politikalarla yerele müdahaleleri, belediyelerin iklim hedefleriyle çelişen bir nitelikte olabilmektedir. Bu sorunun çözümü merkezî yönetimin iklim değişikliğini her türden politika alanına entegre etmesinden geçmektedir. Ancak yerel yönetimlerin elindeki imkânları kullanarak, mevcut işbirliği mekanizmalarından faydalanarak azaltım ve uyum önceliklerini kendi kararlarına entegre etmesi ve iklim değişikliğini kendi uygulamalarının merkezine yerleştirmesi de mümkündür.
Prof. Dr. Gökhan Orhan Kimdir?
Lisans (BSc Hons) derecesini ODTÜ Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi Bölümü’nden aldı. Yüksek lisans ve doktora eğitimini Essex Üniversitesi’nde tamamladı. 2015 yılına kadar Balıkesir Üniversitesi bünyesindeki Bandırma İİBF Bandırma Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi Bölümü’nde çalışmalarını sürdürdü. Hâlen Bandırma Onyedi Eylül Üniversitesi Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi Bölümü’nde öğretim üyesidir. Kamu politikaları analizi, yorumlamacı politika analizi, çevre politikaları ve siyaseti çalışma alanlarıdır. Policy and Politics ve Critical Policy Studies başta olmak üzere çeşitli akademik dergilerde ve derleme kitaplarda kamu politikaları analizi ve çevre politikaları hakkında çalışmaları yayımlandı. Uluslararası çevre rejimleri, kurumlar ve politika söylemlerinin ülkelerin çevre politikaları üzerindeki etkileri hakkında çalışmalar yaptı. Son dönemdeki çalışmalarını yerel yönetimler ve çevre politikaları üzerinde yoğunlaştırdı. “Yerel Yönetimler ve Çevre” adlı bir kitabı yayımlandı. “Uluslararası Çevre Rejimleri” adlı kitap çalışmasının derleyenleri arasındadır. Yerel yönetimlerin ve kentlerin iklim değişikliğiyle mücadele ve uyum sürecinde oynadıkları roller hakkında araştırmalarını sürdürmektedir.