YÜKLENİYOR
Galatasaray Üniversitesi Siyaset Bilimi Bölümü Öğretim Üyesi Yeşeren Eliçin Belediye Gazetesi’nin sorularını yanıtladı.
Mevcut yasalar ve hukuki düzenlemeler bağlamında değerlendirdiğinizde Türkiye’de yerindenlik ilkesi ne ölçüde benimseniyor? Yerel demokrasinin ve katılımcılığın geliştirilmesi için neler yapılmalı?
YEŞEREN ELİÇİN: Türkiye’de 2010 yılından bu yana yeniden merkezîleşme sürecine tanıklık ediyoruz. AB’ye uyum sürecinin tıkanması da özellikle kamu yönetimi konusunda yürütülmekte olan yeniden yapılanma çabalarını olumsuz yönde etkiledi ve 2000’li yılların başında yerelleşmeyi güçlendirme yönünde atılan adımlardan hızla geri dönüldü.
Yeniden merkezîleşme sürecinin en önemli adımlarından biri, 2012 yılında çıkarılan ve büyükşehir sayısını 30’a çıkaran yasayla atıldı. Yasa, o tarihe kadar metropol anlamında kullandığımız büyükşehir kavramına da farklı bir anlam yükledi. Belki bu yüzden bazıları “bütünşehir” kavramını kullanmayı tercih ediyor. Bu yasayla nüfusu 750.000’den fazla olan iller büyükşehir hâline geldi. Bu düzenlemenin hem gerçekleştirilme biçimi hem de kendisi sorunludur. Öncelikle bu yasa kapsamında kalan yerel yönetimlere ve düzenlemeden etkilenecek yurttaşlara hiçbir biçimde danışılmadı. Oysaki belediye yasası, birden fazla yerleşimin birleşerek bir belediye oluşturduğu durumlarda bile halkoylaması yapılmasını öngörür.
Bu yasanın gerekçesinde de öne sürüldüğü gibi, ölçek ekonomisi sağlamak amacıyla küçük yerleşimleri ortak bir yönetim yapısı altında birleştirmek türünde politikalar başka ülkelerde de uygulanıyor. Örneğin, Fransa uzun yıllardan beri küçük komünlerin (belediye) bir birlik çatısı altında toplanmasını teşvik eden politikalar izler. Ama bu politikalar gönüllü birleşmeleri teşvik etmek üzerine temellendirilir. Zira zoraki birleştirmeler yerel özerklik ilkesine aykırıdır. Öte yandan, yerellik ilkesi o kadar köklü ve güçlüdür ki, hiçbir merkezî hükümet, kökleri Fransız Devrimi’ne kadar giden komün statüsünü kaldırmaya cesaret edemez. Peki Türkiye’de bu yasayla tüzel kişiliklerini kaybeden ya da bağımsız bir belediyeyken bir büyükşehir belediyesine bağlanan yerel yönetimlerle bu yerleşimlerde yaşayanlardan güçlü bir direnç geldi mi? Hayır. Kırsal alanda yaşarken kendini bir anda bir büyükşehir belediyesinin çatısı altında bulan yurttaşların daha iyi hizmet beklentileri vardı. O yüzden direnç göstermemeleri bir ölçüde anlaşılabilir. Ama yerel yönetimlerden bir direnç gelmemesi beni şaşırtan olgulardan biriydi. Bu da yerel yönetimlerimizin özerkliklerine sahip çıkmak konusunda pek de kararlı ya da dirençli olmadıklarını gösteriyor.
Diğer taraftan, kentsel ve kırsal yerleşimleri tek bir yönetim altında toplayan bu modelin ne ölçüde ölçek ekonomisi sağladığı, tarım ve hayvancılık üzerinde ne tür etkileri olduğu tartışmalıdır. İşin bu yanına sadece işaret etmekle yetineceğim. Yine yerel demokrasi ve yerindenlik ilkesi çerçevesinden değerlendirmeye devam edersek, bu konudaki diğer bir önemli geriye gidiş de merkezî otoritenin artan keyfi müdahaleleriyle gerçekleşti. Bu müdahalelerden en önemlisi, seçilmiş yerel yöneticilerin ve meclis üyelerinin görevden alınması, yerlerine yerel yönetimler hukukunda hiç aşina olmadığımız biçimde “kayyım” adı verilen devlet memurlarının (genellikle vali ya da kaymakamlar) atanması oldu. Bu uygulamayla demokrasinin en önemli niteliği olan temsiliyet ortadan kaldırıldı. Bu yerleşimlerin yurttaşları hem temsil edilme hem de seçtikleri meclis üyeleri ve belediye başkanları aracılığıyla kendi kendilerini yönetme hakkını kaybetti. 2016 darbe girişiminden sonra yerel yönetimler yasalarında önce KHK daha sonra da kanunla yapılan değişikliklere dayanarak gerçekleştirilen bu uygulamaların anayasaya aykırılığı birçok hukukçu tarafından dile getirildi. Ayrıca gerek Avrupa Konseyi gerek Avrupa Yerel ve Bölgesel Yönetimler Kongresi Türkiye’yi bu konuda uyardı.
Merkezîleşmenin diğer bir sonucu ise, kentsel dönüşümün finansallaşmasının neticesi olarak kentsel politikanın da ulusal siyasette araçsallaştırılmasıdır. Merkezî otoritenin empoze ettiği projeler yoluyla giderek artan biçimde yerel gündeme müdahale edildiğine tanık olundu. Bu aynı zamanda bir kent hakkı ihlali olarak da okunabilir. Bu projeler ne kent yönetimlerini ne de kentlilerin taleplerini ve gereksinimlerini göz önünde tuttu. Kent yönetimlerinin en önemli politika belgeleri olan bölge planları ve nazım planlar dikkate alınmadan, bu belgelerde benimsenen ilkelere ve politikalara aykırı biçimde kentlere empoze edildi ve uygulandı. Bu projeler büyük ölçüde kamusal alanların özelleştirilmesiyle sonuçlandı.
Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı ve TOKİ gibi merkezî yönetimin denetiminde olan kurumlar çok önemli planlama yetkileriyle donatılarak kent planlama alanında en önemli ulusal aktörler hâline geldiler. Yani ters yönde, yerelden merkeze bir yetki aktarımı söz konusu oldu. Eskiden belediyelerin denetiminde olan kentsel rant üretimi ve paylaşımının denetimini bu kurumlar ellerinde tutmaya başladı. Kent hukuku da yaratılan yetki adacıkları ve “istisnalar” yoluyla delik deşik edildi. Hepimizin adalet duygusunu onarılmaz biçimde yaralayan bir kararla mâhkum edilen çok değerli genç akademisyen Tayfun Kahraman’ın doktora tezi hukukun bu süreçte nasıl kullanıldığını çok güzel anlatır.
Merkezîleşmenin diğer bir aracı da yerel yönetimler maliyesidir. Türkiye’de yerel yönetim gelirlerinin %75’inden fazlası merkezden aktarılan transfer gelirlerinden oluşur. Öz gelirlerinin sınırlı olması hem merkezî otoriteye bağımlılığı artırmaktadır hem de bu gelirler üzerinde vatandaş denetimini ve aşağı doğru hesap verilebilirlik olanağını zayıflatmaktadır. 2019’da belediyelere verilecek kredilerin cumhurbaşkanının onayına bağlanması, merkezin denetimini güçlendiren bir başka düzenleme olmuştur.
Dolayısıyla sorunun birinci bölümünün yanıtı, yerindenlik ilkesinin pek de benimsenmiş olmadığıdır. Bu konuda neler yapılabileceği konusuna gelince, tabii ki yerel demokrasinin ve katılımcılığın geliştirilmesi yönünde adımlar atılması, düzenlemeler yapılması kaçınılmazdır. Ama şunu ısrarla vurgulamak isterim ki, bu yönde aşağıdan gelen bir talep olmadığı, yerel yönetimler yetkilerine ve özerkliklerine sahip çıkmadığı sürece sadece yasal düzenlemelerle yerel demokrasi gerçekleşmez.
Bu konuda sosyal demokrat belediye yönetimlerinin yapabileceği pek çok şey olduğunu düşünüyorum. Katılımcı bir yönetim modeli geliştirmek için ille de yasal düzenlemeye ihtiyaç yok. Halkın yönetime katılımını sağlamanın ve teşvik etmenin en önemli unsurlarına biri, şeffaf yönetim anlayışıdır. Nitekim bunun toplumda nasıl bir ilgi ve heyecan yarattığını 2019 yerel seçimlerinden sonra İstanbul’da, Ankara’da gördük. Şeffaf ihaleler ya da bazı katılımcı bütçe uygulamalarında buna tanık olduk.
Fakat bu konuda katedilmesi gereken uzun bir yol var. Özellikle konu kentsel rant olduğu zaman şeffaflık sağlamak o kadar kolay olmuyor. Bugün artık küresel sermayenin de iştahını kabartan kentsel rant o kadar büyük ki, o alanda oluşan çıkar koalisyonlarını ve karmaşık ilişkileri aşmak mümkün olmuyor. Kendini sosyal demokrat olarak tanımlayan belediyelerin de bu ağlardan kolayca soyutlanamadıklarını gözlemliyoruz ne yazık ki. Bu alanda hem kurumsal hem de hukuki açıdan bir çöküş söz konusu. Maalesef bu durumun kolay kolay düzeleceğini sanmıyorum. Bunu sadece kentsel politika, yerelleşme çalışan bir akademisyen olarak değil, aynı zamanda içinde yer aldığım bir kent hakkı mücadelesinden yola çıkarak söylüyorum. Yaşadığım mahallede gerçekleştirilen ve deprem toplanma alanı olarak belirlenmiş kamusal bir alanın özelleştirilmesiyle sonuçlanan bir projeye itirazımızla ilgili ne CHP’li ilçe belediyesinin ne de CHP’li büyükşehir belediyesinin desteğini alabildik. Şunu gördük ki, ilkeler ve kent hukuku çerçevesinde kentsel politika üretilmiyor. Kente ilişkin kararlarda söz sahibi olan ve merkezî aktörlerin yanı sıra ulusüstü finans aktörlerini de içeren birtakım koalisyonlar var. Kent halkı maalesef bu koalisyonlarda temsil olanağı bulamıyor.
Dünyadaki örnekleriyle karşılaştırdığınızda Türkiye’deki yerel yönetimlerin kapasitesini (yetki, görev, sorumluluk ve kaynak açısından) güçlendirmek amacıyla mevzuatta hangi değişiklikler yapılmalı?
YEŞEREN ELİÇİN: Yerel yönetimlerin yasal/anayasal güvenceye sahip olması elbette çok önemli. Avrupa Konseyi’nin 1985’te üye ülkelerin onayına açtığı ve Türkiye’nin de onayladığı “Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı” yerel özerkliğin asgari sınırlarını belirlemektedir. Yerel yönetimlerin yasayla belirlenmiş kendilerine ait yetkilerinin ve bunları yerine getirecek yeterli mali kaynaklarının olması bu ilkelerin başlıcalarıdır. Bu yetki alanının sınırları doğal olarak özerkliğin sınırlarını da belirler. Mali açıdan da yerel yönetimlerin merkezî yönetimlerden gelen transfer gelirlerinden ziyade öz gelir olarak tanımlanan, yerel vergi geliri gibi kendine ait gelirlere sahip olması çok önemlidir. Öz gelirlerin tüm gelirler içindeki payı, özerkliğin sınırları üzerinde belirleyici öneme sahiptir. Yerel özerklik açısından diğer önemli mesele de merkezî otoritenin yerel yönetimler üzerindeki denetiminin nasıl düzenlendiğidir. Demokratik bir sistemde merkezî otoritenin denetiminin “yasallık denetimi” ile sınırlı olması beklenir. Türkiye’de olduğu gibi, yerindenlik denetiminin uygulandığı sistemlerde bu durum merkezî otoritenin yerel yönetimler üzerinde ağır vesayetine dönüşebilir. Türkiye’de 2000’li yılların ilk yarısında yapılan yerel yönetim reformlarıyla yerel yönetim mevzuatının Avrupa Yerel Özerklik Şartı’na uyumlu hâle getirilmesi yönünde önemli adımlar atılmıştı. Ama sonraki süreçte aynı hızla daha da geri gidildiğine tanık olduk.
Mevzuatta yapılması gereken değişiklikler konusuna gelince, ben tabandan gelen talepler ve sahiplenmeyle köklü bir demokrasi kültürünün mevzuattan daha önemli olduğunu düşünüyorum. Daha katılımcı, daha demokratik, daha adil bir yönetim tarzı benimsemek için yerel yönetimlerin ille de yasalara ihtiyacı yok. Bunun için 1970’li yılların sosyal demokrat belediyelerine ya da Fatsa örneğine bakmak yeterli. O yıllarda mevzuatta herhangi bir iyileşme söz konusu değildi. Üstelik, belediyeler hem yetki hem de gelir açısından çok daha bağımlı hâldeydi. Yerelleşme konusunda bugün olduğu gibi geniş bir bilgi, deneyim birikimi yoktu. Buna rağmen, biraz da el yordamıyla, kendi gelirlerini yaratmanın, kent halkını kentin yönetimine katmanın ve sosyal belediyeciliği hayata geçirmenin, daha da önemlisi, dönemin iktidarının bu belediyelere karşı izlediği yanlı politikaları halka açıklamanın yollarını buldular. Dalokay’ın belediye binasını satışa çıkarması, Ankara’daki Hitit Anıtı’nın yapım hikâyesi bile öğreticidir. Doğrusu, ben hem CHP’nin hem de “sosyal demokrat” belediye başkanlarının bu mirası ve Vedat Dalokay, Ahmet İsvan, Ali Dinçer gibi o dönemin simge belediye başkanlarını daha fazla sahiplenmelerini isterdim.
2019 yerel seçimlerinden bu yana yerel yönetimlerin hizmet ve sosyal politika uygulamalarını değerlendirir misiniz? Türkiye’de merkezî yönetimle yerel yönetimler arasında yaşanan sorunların çözümü için nasıl bir yol izlenmeli?
YEŞEREN ELİÇİN: Refah devletinin sonu ve liberalizmin hâkimiyetiyle birlikte sosyal politikalar önemli hâle geldi. Merkezî yönetimler de bu alandan çekilirken, yerel yönetimler, özel sektör ve sivil toplum daha fazla rol üstlenmeye başladı. Nitekim 2000’li yılların başında yapılan yasal düzenlemelerde yerel yönetimlerin sosyal politika alanındaki rolü daha da vurgulandı. Doğal olarak vatandaşa daha yakın olan yerel yönetimler bu alanda gerçekleştirdikleri hizmetlerle daha da görünür hâle geldiler. 2019 yerel seçimlerinden sonra göreve gelen CHP’li belediyelerin de sosyal politikalara önem verdiğini ve başarılı programlar yürüttüğünü gözlemliyoruz. Ancak Türkiye’deki siyasi kutuplaşmaya bağlı olarak bu alanın merkezle yerel arasında çatışma alanına dönebildiğini, belediyelerin hizmet üretiminin ve dağıtımının merkezî yönetim tarafından engellenmeye çalışıldığını da gördük. Belediyelerin Covid-19 konusundaki uygulamaları ve ekmek krizi ilk aklıma gelenler. Yardım kampanyalarının engellendiğini, toplanan paralara el konduğunu gördük.
Esasen sosyal hizmetlerin merkezî yönetimle yerel yönetimler arasında soruna dönüşmesi pek olağan bir durum değil. Gelişmiş demokrasilerde böyle sorunlar yaşanmaz. Zira her ikisi de genel kamu yararı ilkesiyle hareket etmesi gereken “kamu idaresi”nin bileşenleridir. Dolayısıyla özellikle kriz anlarında birlikte hareket etmeleri beklenir. Ancak sosyal politika alanının yıllardır iktidar tarafından bir siyasi patronaj imkânı olarak kullanılageldiği hatırlanırsa, muhalif belediyelere aynı imkânın tanınmak istenmediği sonucuna varılabilir.
Prof. Dr. YEŞEREN ELİÇİN KİMDİR?
ODTÜ Şehir ve Bölge Planlama Bölümü’nü bitirdi. Aynı üniversitenin Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi Bölümü’nde yüksek lisans eğitimini tamamladı. Doktora derecesini Fransa’da Aix-Marsille III Üniversitesi’nden aldı. Hâlen Galatasaray Üniversitesi’nde öğretim üyesi olarak çalışmaktadır, Siyaset Bilimi Bölüm Başkanlığı görevini yürütmektedir.